近日，住建部公布《住房和城鄉建設行政處罰程序規定》，自5月1日起施行。時隔23年，住房和城鄉建設部再次出臺行政處罰程序規定意義重大。
一、首次明確了執法實踐中“初查”的地位
執法實踐中，執法機關會經常遇到對依據監督檢查職權或者通過投訴、舉報等途徑發現的違法行為線索而啟動案件辦理的情況。在立案之前，需要執法人員核實證據線索，甚至主要證據都是在初查階段獲得，但因為尚未立案，初查的證據是否合法有效，實踐中存在較大爭議。《程序規定》第十五條明確規定：“立案前核查或者監督檢查過程中依法取得的證據材料，可以作為案件的證據使用”。同時，明確了初查的期限及立案的標準。
二、首次明確了行政處罰案卷的管理標準
《程序規定》實施之前，住建（城市管理）系統行政處罰案卷材料歸檔沒有統一標準，各地做法各差。筆者認為規定案卷管理標準最為全面的是市場監管部門的程序規定，實踐中各地也多有參照。此次《程序規定》專章對案卷管理進行詳細規定，要求結案后，執法人員將案件材料依照檔案管理的有關規定立卷歸檔。實行一案一卷、材料齊全、規范有序，并羅列了八大類案卷材料的排列順序。此規定將會促進住建（城市管理）系統案卷管理和案卷評查水平進一步提高。
三、進一步延長了行政處罰辦案期限
得益于《行政處罰法》第六十條的轉至適用規定，《行政處罰程序規定》確定了行政處罰案件的最長期限為180日！即執法機關應當自立案之日起最長不超過180日作出行政處罰決定。具體情形包括：行政處罰法規定的90日，因案情復雜或者其他原因，不能在規定期限內作出行政處罰決定的，經機關負責人批準延長的三十日。案情特別復雜或者有其他特殊情況，機關負責人集體討論決定再次延長的六十日。此規定為行政執法機關辦理疑難案件、歷史遺留問題案件爭取了主動權。
四、進一步明確了執法文書送達方式
《行政處罰法》規定送達方式參照適用民事訴訟法，但在司法實踐中，審判機關對行政執法機關履行送達程序的裁判標準不一，行政執法機關稍不留意就會踩到程序瑕疵的“坑”。這次程序規定對直接送達（留置送達）方式進行了變通，對委托送達、郵寄送達、公告送達的適用條件也進行了明確，具有很強的指導意義。留置送達變通方面，明確規定行政執法人員“也可以將行政處罰意見告知文書或者行政處罰決定書留在受送達人的住所，并采取拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達”。送達方式適用條件方面，規定行政處罰意見告知文書或者行政處罰決定書直接送達有困難的，可以進行委托送達和郵寄送達。公告送達作為兜底送達方式得以確認。
（2022年3月10日中華人民共和國住房和城鄉建設部令第55號公布 自2022年5月1日起施行）
第一章 總則
第一條 為保障和監督住房和城鄉建設行政執法機關有效實施行政處罰，保護公民、法人或者其他組織的合法權益，促進住房和城鄉建設行政執法工作規范化，根據《中華人民共和國行政處罰法》等法律法規，結合住房和城鄉建設工作實際，制定本規定。
第二條 住房和城鄉建設行政執法機關（以下簡稱執法機關）對違反相關法律、法規、規章的公民、法人或者其他組織依法實施行政處罰，適用本規定。
第三條本規定適用的行政處罰種類包括：
（一）警告、通報批評；
（二）罰款、沒收違法所得、沒收非法財物；
（三）暫扣許可證件、降低資質等級、吊銷許可證件；
（四）限制開展生產經營活動、責令停業整頓、責令停止執業、限制從業；
（五）法律、行政法規規定的其他行政處罰。
第四條 執法機關實施行政處罰，應當遵循公正、公開的原則，堅持處罰與教育相結合，做到認定事實清楚、證據合法充分、適用依據準確、程序合法、處罰適當。
第二章 行政處罰的管轄
第五條 行政處罰由違法行為發生地的執法機關管轄。法律、行政法規、部門規章另有規定的，從其規定。
行政處罰由縣級以上地方人民政府執法機關管轄。法律、行政法規另有規定的，從其規定。
第六條 執法機關發現案件不屬于本機關管轄的，應當將案件移送有管轄權的行政機關。
行政處罰過程中發生的管轄權爭議，應當自發生爭議之日起七日內協商解決，并制作保存協商記錄；協商不成的，報請共同的上一級行政機關指定管轄。上一級執法機關應當自收到報請材料之日起七日內指定案件的管轄機關。
第七條執法機關發現違法行為涉嫌犯罪的，應當依法將案件移送司法機關。
第三章 行政處罰的決定
第一節 基本規定
第八條 執法機關應當將本機關負責實施的行政處罰事項、立案依據、實施程序和救濟渠道等信息予以公示。
第九條 執法機關應當依法以文字、音像等形式，對行政處罰的啟動、調查取證、審核、決定、送達、執行等進行全過程記錄，歸檔保存。
住房和城鄉建設行政處罰文書示范文本，由國務院住房和城鄉建設主管部門制定。省、自治區、直轄市人民政府執法機關可以參照制定適用于本行政區域的行政處罰文書示范文本。
第十條 執法機關作出具有一定社會影響的行政處罰決定，應當自作出決定之日起七日內依法公開。公開的行政處罰決定信息不得泄露國家秘密。涉及商業秘密和個人隱私的，應當依照有關法律法規規定處理。
公開的行政處罰決定被依法變更、撤銷、確認違法或者確認無效的，執法機關應當在三日內撤回行政處罰決定信息并公開說明理由；相關行政處罰決定信息已推送至其他行政機關或者有關信用信息平臺的，應當依照有關規定及時處理。
第十一條 行政處罰應當由兩名以上具有行政執法資格的執法人員實施，法律另有規定的除外。執法人員應當依照有關規定參加執法培訓和考核，取得執法證件。
執法人員在案件調查取證、聽取陳述申辯、參加聽證、送達執法文書等直接面對當事人或者有關人員的活動中，應當主動出示執法證件。配備統一執法制式服裝或者執法標志標識的，應當按照規定著裝或者佩戴執法標志標識。
第二節 簡易程序
第十二條 違法事實確鑿并有法定依據，對公民處以二百元以下、對法人或者其他組織處以三千元以下罰款或者警告的行政處罰的，可以當場作出行政處罰決定。法律另有規定的，從其規定。
第十三條 當場作出行政處罰決定的，執法人員應當向當事人出示執法證件，填寫預定格式、編有號碼的行政處罰決定書，并當場交付當事人。當事人拒絕簽收的，應當在行政處罰決定書上注明。
當事人提出陳述、申辯的，執法人員應當聽取當事人的意見，并復核事實、理由和證據。
第十四條 當場作出的行政處罰決定書應當載明當事人的違法行為，行政處罰的種類和依據、罰款數額、時間、地點，申請行政復議、提起行政訴訟的途徑和期限以及執法機關名稱，并由執法人員簽名或者蓋章。
執法人員當場作出的行政處罰決定，應當在三日內報所屬執法機關備案。
第三節 普通程序
第十五條 執法機關對依據監督檢查職權或者通過投訴、舉報等途徑發現的違法行為線索，應當在十五日內予以核查，情況復雜確實無法按期完成的，經本機關負責人批準，可以延長十日。
經核查，符合下列條件的，應當予以立案：
（一）有初步證據證明存在違法行為；
（二）違法行為屬于本機關管轄；
（三）違法行為未超過行政處罰時效。
立案應當填寫立案審批表，附上相關材料，報本機關負責人批準。
立案前核查或者監督檢查過程中依法取得的證據材料，可以作為案件的證據使用。
第十六條 執法人員詢問當事人及有關人員，應當個別進行并制作筆錄，筆錄經被詢問人核對、修改差錯、補充遺漏后，由被詢問人逐頁簽名或者蓋章。
第十七條 執法人員收集、調取的書證、物證應當是原件、原物。調取原件、原物有困難的，可以提取復制件、影印件或者抄錄件，也可以拍攝或者制作足以反映原件、原物外形或者內容的照片、錄像。復制件、影印件、抄錄件和照片、錄像應當標明經核對與原件或者原物一致，并由證據提供人、執法人員簽名或者蓋章。
提取物證應當有當事人在場，對所提取的物證應當開具物品清單，由執法人員和當事人簽名或者蓋章，各執一份。無法找到當事人，或者當事人在場確有困難、拒絕到場、拒絕簽字的，執法人員可以邀請有關基層組織的代表或者無利害關系的其他人到場見證，也可以用錄像等方式進行記錄，依照有關規定提取物證。
對違法嫌疑物品或者場所進行檢查時，應當通知當事人在場，并制作現場筆錄，載明時間、地點、事件等內容，由執法人員、當事人簽名或者蓋章。無法找到當事人，或者當事人在場確有困難、拒絕到場、拒絕簽字的，應當用錄像等方式記錄檢查過程并在現場筆錄中注明。
第十八條 為了查明案情，需要進行檢測、檢驗、鑒定的，執法機關應當依法委托具備相應條件的機構進行。檢測、檢驗、鑒定結果應當告知當事人。
執法機關因實施行政處罰的需要，可以向有關機關出具協助函，請求有關機關協助進行調查取證等。
第十九條執法機關查處違法行為過程中，在證據可能滅失或者以后難以取得的情況下，經本機關負責人批準，可以對證據先行登記保存。
先行登記保存證據，應當當場清點，開具清單，標注物品的名稱、數量、規格、型號、保存地點等信息，清單由執法人員和當事人簽名或者蓋章，各執一份。當事人拒絕簽字的，執法人員在執法文書中注明，并通過錄像等方式保留相應證據。先行登記保存期間，當事人或者有關人員不得銷毀或者轉移證據。
對于先行登記保存的證據，應當在七日內作出以下處理決定：
（一）根據情況及時采取記錄、復制、拍照、錄像等證據保全措施；
（二）需要檢測、檢驗、鑒定的，送交檢測、檢驗、鑒定；
（三）依據有關法律、法規規定應當采取查封、扣押等行政強制措施的，決定采取行政強制措施；
（四）違法事實成立，依法應當予以沒收的，依照法定程序處理；
（五）違法事實不成立，或者違法事實成立但依法不應當予以查封、扣押或者沒收的，決定解除先行登記保存措施。
逾期未作出處理決定的，先行登記保存措施自動解除。
第二十條 案件調查終結，執法人員應當制作書面案件調查終結報告。
案件調查終結報告的內容包括：當事人的基本情況、案件來源及調查經過、調查認定的事實及主要證據、行政處罰意見及依據、裁量基準的運用及理由等。
對涉及生產安全事故的案件，執法人員應當依據經批復的事故調查報告認定有關情況。
第二十一條 行政處罰決定作出前，執法機關應當制作行政處罰意見告知文書，告知當事人擬作出的行政處罰內容及事實、理由、依據以及當事人依法享有的陳述權、申辯權。擬作出的行政處罰屬于聽證范圍的，還應當告知當事人有要求聽證的權利。
第二十二條 執法機關必須充分聽取當事人的意見，對當事人提出的事實、理由和證據進行復核，并制作書面復核意見。當事人提出的事實、理由或者證據成立的，執法機關應當予以采納，不得因當事人陳述、申辯而給予更重的處罰。
當事人自行政處罰意見告知文書送達之日起五日內，未行使陳述權、申辯權，視為放棄此權利。
第二十三條 在作出《中華人民共和國行政處罰法》第五十八條規定情形的行政處罰決定前，執法人員應當將案件調查終結報告連同案件材料，提交執法機關負責法制審核工作的機構，由法制審核人員進行重大執法決定法制審核。未經法制審核或者審核未通過的，不得作出決定。
第二十四條 執法機關負責法制審核工作的機構接到審核材料后，應當登記并審核以下內容：
（一）行政處罰主體是否合法，行政執法人員是否具備執法資格；
（二）行政處罰程序是否合法；
（三）當事人基本情況、案件事實是否清楚，證據是否合法充分；
（四）適用法律、法規、規章是否準確，裁量基準運用是否適當；
（五）是否超越執法機關法定權限；
（六）行政處罰文書是否完備、規范；
（七）違法行為是否涉嫌犯罪、需要移送司法機關；
（八）法律、法規規定應當審核的其他內容。
第二十五條 執法機關負責法制審核工作的機構應當自收到審核材料之日起十日內完成審核，并提出以下書面意見：
（一）對事實清楚、證據合法充分、適用依據準確、處罰適當、程序合法的案件，同意處罰意見；
（二）對事實不清、證據不足的案件，建議補充調查；
（三）對適用依據不準確、處罰不當、程序不合法的案件，建議改正；
（四）對超出法定權限的案件，建議按有關規定移送。
對執法機關負責法制審核工作的機構提出的意見，執法人員應當進行研究，作出相應處理后再次報送法制審核。
第二十六條 執法機關負責人應當對案件調查結果進行審查，根據不同情況，分別作出如下決定：
（一）確有應受行政處罰的違法行為的，根據情節輕重及具體情況，作出行政處罰決定；
（二）違法行為輕微，依法可以不予行政處罰的，不予行政處罰；
（三）違法事實不能成立的，不予行政處罰；
（四）違法行為涉嫌犯罪的，移送司法機關。
對情節復雜或者重大違法行為給予行政處罰，執法機關負責人應當集體討論決定。
第二十七條 執法機關對當事人作出行政處罰，應當制作行政處罰決定書。行政處罰決定書應當載明下列事項：
（一）當事人的姓名或者名稱、地址；
（二）違反法律、法規、規章的事實和證據；
（三）行政處罰的種類和依據；
（四）行政處罰的履行方式和期限；
（五）申請行政復議、提起行政訴訟的途徑和期限；
（六）作出行政處罰決定的執法機關名稱和作出決定的日期。
行政處罰決定書必須蓋有作出行政處罰決定的執法機關的印章。
第二十八條 行政處罰決定生效后，任何人不得擅自變更或者撤銷。作出行政處罰決定的執法機關發現確需變更或者撤銷的，應當依法辦理。
行政處罰決定存在未載明決定作出日期等遺漏，對公民、法人或者其他組織的合法權益沒有實際影響等情形的，應當予以補正。
行政處罰決定存在文字表述錯誤或者計算錯誤等情形，應當予以更正。
執法機關作出補正或者更正的，應當制作補正或者更正文書。
第二十九條 執法機關應當自立案之日起九十日內作出行政處罰決定。因案情復雜或者其他原因，不能在規定期限內作出行政處罰決定的，經本機關負責人批準，可以延長三十日。案情特別復雜或者有其他特殊情況，經延期仍不能作出行政處罰決定的，應當由本機關負責人集體討論決定是否再次延期，決定再次延期的，再次延長的期限不得超過六十日。
案件處理過程中，聽證、檢測、檢驗、鑒定等時間不計入前款規定的期限。
第三十條 案件處理過程中，有下列情形之一，經執法機關負責人批準，中止案件調查：
（一）行政處罰決定須以相關案件的裁判結果或者其他行政決定為依據，而相關案件尚未審結或者其他行政決定尚未作出的；
（二）涉及法律適用等問題，需要報請有權機關作出解釋或者確認的；
（三）因不可抗力致使案件暫時無法調查的；
（四）因當事人下落不明致使案件暫時無法調查的；
（五）其他應當中止調查的情形。
中止調查情形消失，執法機關應當及時恢復調查程序。中止調查的時間不計入案件辦理期限。
第三十一條行政處罰案件有下列情形之一，執法人員應當在十五日內填寫結案審批表，經本機關負責人批準后，予以結案：
（一）行政處罰決定執行完畢的；
（二）依法終結執行的；
（三）因不能認定違法事實或者違法行為已過行政處罰時效等情形，案件終止調查的；
（四）依法作出不予行政處罰決定的；
（五）其他應予結案的情形。
第四節 聽證程序
第三十二條執法機關在作出較大數額罰款、沒收較大數額違法所得、沒收較大價值非法財物、降低資質等級、吊銷許可證件、責令停業整頓、責令停止執業、限制從業等較重行政處罰決定之前，應當告知當事人有要求聽證的權利。
第三十三條 當事人要求聽證的，應當自行政處罰意見告知文書送達之日起五日內以書面或者口頭方式向執法機關提出。
第三十四條 執法機關應當在舉行聽證的七日前，通知當事人及有關人員聽證的時間、地點。
聽證由執法機關指定的非本案調查人員主持，并按以下程序進行：
（一）聽證主持人宣布聽證紀律和流程，并告知當事人申請回避的權利；
（二）調查人員提出當事人違法的事實、證據和行政處罰建議，并向當事人出示證據；
（三）當事人進行申辯，并對證據的真實性、合法性和關聯性進行質證；
（四）調查人員和當事人分別進行總結陳述。
聽證應當制作筆錄，全面、準確記錄調查人員和當事人陳述內容、出示證據和質證等情況。筆錄應當由當事人或者其代理人核對無誤后簽字或者蓋章。當事人或者其代理人拒絕簽字或者蓋章的，由聽證主持人在筆錄中注明。執法機關應當根據聽證筆錄，依法作出決定。
第四章 送達與執行
第三十五條 執法機關應當依照《中華人民共和國行政處罰法》《中華人民共和國民事訴訟法》的有關規定送達行政處罰意見告知文書和行政處罰決定書。
執法機關送達行政處罰意見告知文書或者行政處罰決定書，應當直接送交受送達人，由受送達人在送達回證上簽名或者蓋章，并注明簽收日期。簽收日期為送達日期。
受送達人拒絕接收行政處罰意見告知文書或者行政處罰決定書的，送達人可以邀請有關基層組織或者所在單位的代表到場見證，在送達回證上注明拒收事由和日期，由送達人、見證人簽名或者蓋章，把行政處罰意見告知文書或者行政處罰決定書留在受送達人的住所；也可以將行政處罰意見告知文書或者行政處罰決定書留在受送達人的住所，并采取拍照、錄像等方式記錄送達過程，即視為送達。
第三十六條 行政處罰意見告知文書或者行政處罰決定書直接送達有困難的，按照下列方式送達：
（一）委托當地執法機關代為送達的，依照本規定第三十五條執行；
（二）郵寄送達的，交由郵政企業郵寄。掛號回執上注明的收件日期或者通過中國郵政網站等查詢到的收件日期為送達日期。
受送達人下落不明，或者采用本章其他方式無法送達的，執法機關可以通過本機關或者本級人民政府網站公告送達，也可以根據需要在當地主要新聞媒體公告或者在受送達人住所地、經營場所公告送達。
第三十七條 當事人同意以電子方式送達的，應當簽訂確認書，準確提供用于接收行政處罰意見告知文書、行政處罰決定書和有關文書的傳真號碼、電子郵箱地址或者即時通訊賬號，并提供特定系統發生故障時的備用聯系方式。聯系方式發生變更的，當事人應當在五日內書面告知執法機關。
當事人同意并簽訂確認書的，執法機關可以采取相應電子方式送達，并通過拍照、截屏、錄音、錄像等方式予以記錄，傳真、電子郵件、即時通訊信息等到達受送達人特定系統的日期為送達日期。
第三十八條 當事人不履行行政處罰決定，執法機關可以依法強制執行或者申請人民法院強制執行。
第三十九條 當事人不服執法機關作出的行政處罰決定，可以依法申請行政復議，也可以依法直接向人民法院提起行政訴訟。
行政復議和行政訴訟期間，行政處罰不停止執行，法律另有規定的除外。
第五章 監督管理
第四十條 結案后，執法人員應當將案件材料依照檔案管理的有關規定立卷歸檔。案卷歸檔應當一案一卷、材料齊全、規范有序。
案卷材料按照下列類別歸檔，每一類別按照歸檔材料形成的時間先后順序排列：
（一）案源材料、立案審批表；
（二）案件調查終結報告、行政處罰意見告知文書、行政處罰決定書等行政處罰文書及送達回證；
（三）證據材料；
（四）當事人陳述、申辯材料；
（五）聽證筆錄；
（六）書面復核意見、法制審核意見、集體討論記錄；
（七）執行情況記錄、財物處理單據；
（八）其他有關材料。
執法機關應當依照有關規定對本機關和下級執法機關的行政處罰案卷進行評查。
第四十一條 執法機關及其執法人員應當在法定職權范圍內依照法定程序從事行政處罰活動。行政處罰沒有依據或者實施主體不具有行政主體資格的，行政處罰無效。違反法定程序構成重大且明顯違法的，行政處罰無效。
第四十二條 執法機關從事行政處罰活動，應當自覺接受上級執法機關或者有關機關的監督管理。上級執法機關或者有關機關發現下級執法機關違法違規實施行政處罰的，應當依法責令改正，對直接負責的主管人員和有關執法人員給予處分。
第四十三條 對于阻礙執法人員依法行使職權，打擊報復執法人員的單位或者個人，由執法機關或者有關機關視情節輕重，依法追究其責任。
第四十四條 執法機關應當對本行政區域內行政處罰案件進行統計。省、自治區、直轄市人民政府執法機關應當在每年3月底前，向國務院住房和城鄉建設主管部門報送上一年度行政處罰案件統計數據。
第六章 附則
第四十五條 本規定中有關期間以日計算的，期間開始的日不計算在內。期間不包括行政處罰文書送達在途時間。期間屆滿的最后一日為法定節假日的，以法定節假日后的第一日為期間屆滿的日期。
本規定中“三日”“五日”“七日”“十日”“十五日”的規定，是指工作日，不含法定節假日。
第四十六條本規定自2022年5月1日起施行。1999年2月3日原建設部公布的《建設行政處罰程序暫行規定》同時廢止。
